自2000年以來，全國信訪數(shù)量一路高漲，用“信訪洪流”來形容這種洶涌的態(tài)勢不算過分。雖未經(jīng)精確的統(tǒng)計，但其中涉訴信訪一直占據(jù)很高的比例，少數(shù)信訪事件直接影響到法院的工作秩序。人民法院受理案件的80%在基層法院，涉及基層法院的涉訴信訪量自然最大。基層法院如何構(gòu)建和諧信訪機制，成為當(dāng)前探討的熱門話題。深入探究基層法院在新時期信訪工作中面臨的困難與挑戰(zhàn)，剖析其成因，尋找解決辦法，對構(gòu)建和諧信訪顯得十分必要。

2007年6月，我們采取走訪基層法院領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、一線審判人員、召開座談會、查閱統(tǒng)計報表、閱卷調(diào)查等方式，對基層法院在構(gòu)建和諧信訪中的相關(guān)問題進行了專題調(diào)研，探討對策。海安縣法院剛剛被最高人民法院授予“全國優(yōu)秀法院”稱號，是江蘇省獲得該稱號的唯一一家基層法院，很多成功經(jīng)驗和做法值得借鑒。因此，筆者借助該院的情況，分析探討問題，提出解決辦法和建議。

一、當(dāng)前基層法院信訪工作中的新情況和突出問題

隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，拆遷、破產(chǎn)、農(nóng)民工工資、勞務(wù)中介中出現(xiàn)的問題日益突出，也成為人民法院審判、執(zhí)行、信訪中的難點問題，是信訪量難以下降的重“災(zāi)區(qū)”。

一是城市化進程中的問題涉及面廣影響深。隨著城市經(jīng)營節(jié)奏加快，大面積拆遷和土地征用在各城鎮(zhèn)推進，引發(fā)開發(fā)部門與城鎮(zhèn)拆遷戶和失地農(nóng)民間的矛盾，導(dǎo)致了不少訴訟案件和信訪的發(fā)生。原因主要是拆遷行為并不完全是為公共利益考慮，政府在拆遷中存在自身利益，拆遷許可證發(fā)放人、拆遷安置裁決人都為政府職能部門，導(dǎo)致違法違規(guī)發(fā)放拆遷許可、拆遷補償標準偏低、拆遷裁決程序不透明、裁決主體缺乏中立性等問題的發(fā)生，人民群眾對此缺乏信任度；還有的地方拆遷補償不到位、拆遷安置不落實、工作方法不當(dāng)?shù)取Ｕ缬腥怂f：“政府既是法官，又是陪審團，還是行刑者。他們既是開發(fā)商，又是買主，同時還是管理者。”當(dāng)然，個別拆遷戶想借機發(fā)拆遷財，拒不接受拆遷補償，漫天要價，也是拆遷案件大量發(fā)生的原因。

二是企業(yè)破產(chǎn)案件審理中來信來訪問題突出。在審理政策性企業(yè)破產(chǎn)案件過程中發(fā)現(xiàn)，因原國有、集體企業(yè)中存在大量問題，導(dǎo)致信訪尤其群體性上訪事件居高不下,主要表現(xiàn)為十種類型。1、“懲治腐敗型”，認為企業(yè)破產(chǎn)系腐敗所致，要求懲治腐敗分子，還企業(yè)本來面目。２、“心理不平衡型”，破產(chǎn)企業(yè)負責(zé)人或中層干部等骨干分子，因企業(yè)破產(chǎn)影響其地位、經(jīng)濟利益等，借故上訪。３、“不理解型”，上訪人年齡偏大，傳統(tǒng)觀念較強，對企業(yè)破產(chǎn)感到無所適從，希望政府挽救企業(yè)避免破產(chǎn)。４、“個人利益型”，上訪人認為企業(yè)破產(chǎn)致其利益受損，提出不合實際的要求，索取高額補償。５、“適用政策型”，上訪人手持文件情緒激動，有較強的期望值。６、“弱勢求助型”，上訪人為涉及破產(chǎn)企業(yè)的老職工、工傷人員、特困戶、遺孀和原企業(yè)歷史遺留問題的等，要求特殊待遇保護，訴苦、發(fā)牢騷成為常見現(xiàn)象。７、“無理取鬧型”，此類人員能夠接受企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)實，但想出氣，往往借助社會上的一些不正常現(xiàn)象，或破產(chǎn)清算組工作人員工作中的失誤或口誤，提出一些無理要求，混淆是非，另有所圖。８、“造謠惑眾型”，上訪人為達到某種目的，編造某些與政策相悖、且不能實現(xiàn)的謠言，采取串聯(lián)串通的方法，唆使職工上訪，企圖擴大事態(tài)。９、“聚眾鬧事型”，利用職工對企業(yè)的感情，精心組織、策劃，有組織、有分工，堵政府部門大門，甚至交通要道；限制工作人員人身不讓吃飯，甚至連大小便都不允許。10、“盲目跟從型”，破產(chǎn)企業(yè)職工感情、利益相連，只要有人借故煽動，便無主見，不辨是非地盲目跟訪，易形成集訪、群訪。

三是拖欠農(nóng)民工工資問題仍有矛盾激化的可能。現(xiàn)實表明，我國已有超過三分之一的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在推動經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，農(nóng)民工資被拖欠問題成為一大社會矛盾。經(jīng)中央及各級政府積極采取對策（如市場準入），這一問題已有很大改善，但并未得到根本解決。民工法律意識不強，又處于弱勢，往往因缺乏法律知識和有力證據(jù)而難以獲得訴訟救濟，便將信訪作為唯一的“救命稻草”。民工工資影響民工家庭基本生活，且該類糾紛有群體性特征，易激化引發(fā)集體訪、鬧訪。

四是勞務(wù)中介中存在的問題一直很嚴峻。從法院收案的情況看，國內(nèi)勞務(wù)中介和涉外勞務(wù)中介問題同樣突出。國內(nèi)中介主要存在以下問題：1、無證經(jīng)營賺黑錢。2、超范圍開展職介。3、試工為名白騙勞力。4、空頭承諾不兌現(xiàn)。涉外勞務(wù)中介的主要問題有：1、國內(nèi)勞務(wù)中介機構(gòu)經(jīng)營涉外勞務(wù)中介。2、勞動力素質(zhì)偏低出國困難，使非法勞務(wù)中介有機可乘。3、一些法院審判中對涉外勞務(wù)中介行為過分放松標準也是一個值得注意的問題。

二、當(dāng)前基層法院在構(gòu)建和諧信訪機制中的不足和薄弱環(huán)節(jié)

基層法院在構(gòu)建和諧信訪機制中，信訪量居高不下、案多人少、對執(zhí)行工作投訴不斷、兩調(diào)對接鞏固困難等一系列問題，亟需解決。

一是來信來訪數(shù)量一直居高不下。從海安法院的情況看，2004年共處理來信來訪901件次，2005年為936件次，2006年為847件次，2007上半年為237件次。2006年，通過集中接訪等一系列壓降信訪的活動后，信訪數(shù)量略有下降，但絕對數(shù)量仍然偏高。當(dāng)然，這些來信來訪中，大多數(shù)為法律咨詢和申訴，涉及對審判、執(zhí)行不滿的只占很小比例。認真分析對審判、執(zhí)行不滿的信訪件，大多數(shù)確實與我們工作中的瑕疵存在一定關(guān)系。如個別審判人員制作裁判文書存在說理簡單、不確切、不到位問題，當(dāng)事人提出疑問后，又不作耐心解釋，引發(fā)當(dāng)事人投訴。有的審判人員對雙方當(dāng)事人態(tài)度有別，對一方用語不當(dāng)，甚至粗暴，引發(fā)信訪。個別審判人員漠視當(dāng)事人的知情權(quán)，不積極履行相關(guān)的告知義務(wù)。

二是執(zhí)行案件的信訪量在涉訴信訪中比例最大。從海安法院的情況看，2004年處理的來信來訪中，執(zhí)行395件次（大多數(shù)為咨詢），占43.84%，申訴和申請再審28件次，占3.1%；2005年執(zhí)行406件次，占43.38%，申訴和申請再審29件次，占3.1%；2006年執(zhí)行148件次，占17.48%，申訴和申請再審18件次，占2.12%；2007年上半年執(zhí)行63件次，占26.58%，申訴和申請再審13件次，占20.63%。執(zhí)行難問題未得到根本扭轉(zhuǎn)，是執(zhí)行信訪居高不下的客觀原因。主觀上，當(dāng)事人和執(zhí)行人員都有一定問題。一些當(dāng)事人打官司的風(fēng)險意識淡漠薄，認為法律文書生效后只要向法院申請執(zhí)行，不論被執(zhí)行人是否具有履行能力，法院都一定要執(zhí)行到位，不切實際地寄予太高的期望。個別當(dāng)事人對法院執(zhí)行程序似懂非懂，隨便猜疑，也是引發(fā)信訪的一個因素。從執(zhí)行人員方面而言，個別執(zhí)行人員對執(zhí)行工作特別是程序運作宣傳、解釋不夠，對待當(dāng)事人態(tài)度生硬；個別案件該及時采取措施的沒有采取，該窮盡的執(zhí)行措施沒有窮盡；都是引發(fā)信訪的重要因素。

三是案多人少問題一直困擾著基層法院。隨著形勢的發(fā)展，收案數(shù)量的不斷上升，基層人民法院人員編制不足的問題日益突出。就海安法院而言，1996年定編時，正式編制143人。當(dāng)年，法院全年收辦案件4000件左右。近年來，海安法院的收案穩(wěn)定在7000至8000件左右，人員編制非但沒有上升，反而在機構(gòu)改革時有所下降。案多人少，工作負荷過重，必然導(dǎo)致部分矛盾易激化案件難以做過細的思想工作，引發(fā)當(dāng)事人不滿情緒。今年4月，國務(wù)院新的訴訟收費辦法實施后，從前三月的情況看，收案呈現(xiàn)暴漲之勢，審判人員的工作量一度成倍上升，審理案件過程中忙中出亂、出錯的情況很難避免。同時，由于人手緊，年富力強的干警都充實到了審判、執(zhí)行一線，專職信訪人員大多為50歲開外、年近退休的老同志，體力不足，吸收新知識的能力相對較弱，很難保障信訪工作的質(zhì)量。

四是辦公經(jīng)費不足矛盾更加突出。多年來，基層法院經(jīng)費不足問題一直比較普遍。經(jīng)費來源一是財政撥款，二是法院自身收費。過去，法院支出水平較低。近幾年來，隨著現(xiàn)代化建設(shè)加速，設(shè)備、車輛投入較大，運行費用大大增加；同時，國家公務(wù)人員工資標準不斷上調(diào)，相應(yīng)費用不斷提高，法院支出水平大幅度提高。現(xiàn)國務(wù)院大幅壓降了訴訟收費標準，但沒有出臺配套的財政保障措施，地方財政未能同步追加撥款，所以法院收支矛盾日益突出。基層法院對弱勢群體訴訟費的減、緩、免法律援助難以依法實施，成為信訪引發(fā)的誘導(dǎo)因素。同時，實施信訪流程管理、變上訪為下訪等都需要一定經(jīng)費投入，當(dāng)辦案經(jīng)費得不到保障時，這些都只能紙上談兵。

五是訴訟調(diào)解與大調(diào)解對接的長效機制問題尚未解決。除了通過公正高效審判維護社會穩(wěn)定外，指導(dǎo)人民調(diào)解工作，加強訴訟調(diào)解與大調(diào)解的對接，是新時期基層法院推進構(gòu)建和諧社會以及建立和諧信訪機制的重要內(nèi)容。隨著改革的深入，各種社會矛盾日趨突出。傳統(tǒng)的人民調(diào)解機制已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，也正因此，大調(diào)解機制應(yīng)運而生。訴訟調(diào)解與大調(diào)解機制的緊密銜接，有效地消除了化解各種矛盾糾紛機制上的“真空”地帶，糾紛處理的及時性得到了充分保障；大調(diào)解機制的主動性及“軟性”與訴訟的被動性及“硬性”的互補，有效地提高了糾紛處理的效果，并對壓降信訪量具有重大意義。人民法院對大調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)不缺位、不錯位、不越位，同時也要適應(yīng)新形勢，積極參與社會治安綜合治理，及時予以補位。與此同時，我們應(yīng)當(dāng)看到，對接工作的硬性考核機制還沒有完全建立起來，難以保證工作的長效性，處理不當(dāng)，很可能使對接工作成為一陣風(fēng)。

三、基層法院構(gòu)建和諧信訪機制中如何最大限度發(fā)揮作用的思考

推進和諧信訪機構(gòu)建設(shè)，需要發(fā)揮各部門的綜合職能，基層法院在其中的作用自然是不可替代的。當(dāng)然，由于歷史的、現(xiàn)實的種種因素的制約，基層法院所能發(fā)揮的作用又是有限度的，因而如何最大限度地發(fā)揮基層法院在構(gòu)建和諧信訪機制中的作用，成為值得深入探究的新課題。筆者認為，以下幾個方面的工作必不可少：

一是要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人民法院的獨立審判地位。我國憲法明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨。國家的一切大政方針都由黨制定，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進。因此，基層法院必須始終保持正確的政治方向，自覺地將各項工作置于黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，在政治上、行動上與以胡錦濤同志為總書記的黨中央保持高度一致，將審判、執(zhí)行、信訪工作融入構(gòu)建和諧社會的進程中。比如拆遷工作中有些影響社會穩(wěn)定的問題，僅僅靠法院的審判工作并不能完全解決，還有待法律的制定、修定和完善，而這一切都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由立法部門去完成。再如上述所言的人員編制不足、資金缺口很大的問題，不依靠黨委撐腰、政府支持根本無法解決。從海安法院這幾年的情況看，要營造良好的信訪環(huán)境，首先要爭取黨委、人大、政府對法院工作的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持。同時，我國憲法之所以將國家機構(gòu)分為立法、行政、司法機構(gòu)，在強調(diào)各機構(gòu)相互支持、相互配合、相互制約的同時，實質(zhì)上也是承認各機構(gòu)間的相對獨立性。基層法院應(yīng)根據(jù)憲法確立的人民法院在國家機構(gòu)中的地位、職權(quán)，堅持依法獨立行使審判權(quán)，認真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，才能真正為構(gòu)建和諧機制作貢獻。

二是要公正高效地履行審判職能，從源頭上預(yù)防和減少信訪問題的產(chǎn)生。切實加強政治思想教育，打牢公正廉潔司法的思想基礎(chǔ)；切實加強制度建設(shè)，堅持用制度管人管事；不斷加強業(yè)內(nèi)外監(jiān)督，確保審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)規(guī)范運行。通過切實可行的措施，全面提升干警的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷改進審判作風(fēng)和工作作風(fēng)，努力提高審判質(zhì)量和效率水平，防止因司法不公、不廉等引發(fā)信訪矛盾。建立健全民商事矛盾糾紛及自訴刑事糾紛的調(diào)處機制、行政矛盾糾紛的協(xié)調(diào)機制、執(zhí)行過程中的和解機制，充分發(fā)揮調(diào)解在化解矛盾糾紛中的優(yōu)勢。堅持訴調(diào)對接，充分發(fā)揮社會各界參與司法調(diào)解的積極作用。對涉及復(fù)雜利益關(guān)系的重大、敏感、疑難案件，要全面考慮群眾利益的得失，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，確保調(diào)解質(zhì)量。對于判決的案件，認真做好法律釋明工作，引導(dǎo)當(dāng)事人服判息訴。通過耐心細致的調(diào)解、法律釋明工作，最大限度地做到案結(jié)事了，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一，真正從源頭上預(yù)防、減少信訪問題的產(chǎn)生。

三是要完善執(zhí)行威懾聯(lián)動機制，在信訪重點領(lǐng)域解決問題。為從源頭上解決“執(zhí)行難”問題，應(yīng)當(dāng)強化措施，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府參與、政協(xié)支持、政法委牽頭、法院主辦、各方聯(lián)動”的執(zhí)行威懾聯(lián)動機制。嚴格依法公正行使強制執(zhí)行權(quán)，進一步建立健全各項執(zhí)行工作制度，努力提高執(zhí)行能力；進一步增強執(zhí)行工作透明度，維護當(dāng)事人的知情權(quán)，提高社會公信度。建立執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，通過將有關(guān)被執(zhí)行人的基本信息，與人民銀行的企業(yè)和個人信用數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)及工商行政管理、房地產(chǎn)管理、工程招標管理、出入境管理、車輛管理等部門信息管理系統(tǒng)鏈接形成信息共享平臺，以限制或禁止不履行生效法律文書確定義務(wù)的被執(zhí)行人融資、置產(chǎn)、出境、日常消費。建立健全縣內(nèi)基層協(xié)助執(zhí)行工作網(wǎng)絡(luò)以及與周邊法院執(zhí)行協(xié)作機制。加大執(zhí)行工作的宣傳力度，定期向縣內(nèi)媒體通報被執(zhí)行人的相關(guān)信息，由媒體對有履行能力而拒不履行的被執(zhí)行人進行曝光。對拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定的被執(zhí)行人，符合刑法313條之規(guī)定的，將及時移交公安機關(guān)追究其刑事責(zé)任。嚴肅查處干擾執(zhí)行工作的各種違法違紀行為。及時解決經(jīng)費保障和執(zhí)行裝備問題，使人、財、物等適應(yīng)執(zhí)行工作的需要。推動建立特困群體案件執(zhí)行的救助基金。

四是要加強信訪網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進一步暢通、拓寬群眾的訴求表達渠道。基層法院應(yīng)當(dāng)整合信訪工作資源，構(gòu)建大信訪工作格局。在院立案庭建好功能齊全的人民來訪接待中心，在各法庭建立專用信訪接待室，大力開展文明接訪室創(chuàng)建活動。建立覆蓋全院各業(yè)務(wù)部門及派出法庭的信訪工作網(wǎng)絡(luò)，并保證網(wǎng)絡(luò)正常運行、發(fā)揮應(yīng)有功能。在保持院長信箱、舉報投訴熱線暢通的情況下，積極推行網(wǎng)上信訪、信訪代理等便民措施，為群眾提供便捷的信訪訴求表達渠道，使群眾反映問題有去處、有人管。審判信訪事項受理、辦理要求及程序的規(guī)定，提高處理信訪問題的能力和效率，努力做到小問題不出庭、一般問題不出院、大問題不出縣。

五是要完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作，把信訪矛盾化解在萌芽狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)堅持集中排查與經(jīng)常性排查、重點排查與全面排查相結(jié)合，隨時掌握信訪動態(tài)。對排查出的矛盾糾紛及時調(diào)處，對不能及時調(diào)處的突出信訪問題，要及時上報領(lǐng)導(dǎo)小組，便于逐一落實包案領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，限期調(diào)查處理，使各類信訪問題和影響穩(wěn)定的隱患化解率達95%以上。繼續(xù)執(zhí)行“一人一策”方針，有效處理歷史遺留案件和進京非正常上訪問題。對上級信訪部門交辦的遺留重點案件要嚴格實行領(lǐng)導(dǎo)包案，一抓到底，并按“一人一策”方針妥善處理。對每一起信訪事項都要有明確的結(jié)論和處理意見，凡群眾反映合理的訴求要全部解決到位；訴求不合理或當(dāng)前無法解決的問題要解釋到位；訴求不合理、但將要采取其他異常方式進行上訪的要教育到位；對經(jīng)教育后仍進行鬧訪、纏訪、非正常上訪的群眾要對照有關(guān)的政策文件、法律法規(guī)處理到位，確保穩(wěn)得住、不倒流，保證老案減少、新案不增、總量下降。

六是要強化領(lǐng)導(dǎo)和檢查考核，確保各項創(chuàng)建措施落到實處。基層法院應(yīng)當(dāng)建立院信訪和諧部門創(chuàng)建活動領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強對創(chuàng)建工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。把做好信訪工作作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要任務(wù)，納入中層以上干部廉政責(zé)任的范圍，層層落實責(zé)任。對重大信訪事項實行領(lǐng)導(dǎo)包案，包案領(lǐng)導(dǎo)要切實執(zhí)行“包排查、包調(diào)處、包穩(wěn)控、包積案清理、包老戶停訴息訪”的“五包責(zé)任制”。對因工作不力、瀆職失職造成進京去省集體上訪或進京非正常上訪、發(fā)生信訪惡性案件、釀成重大群體性事件的，要按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任人的責(zé)任。同時，要把創(chuàng)建工作作為年度崗位目標考核的重要內(nèi)容，結(jié)合半年和年度工作總結(jié)，做好考核評比工作，將考評結(jié)果與獎懲掛鉤，并作為評先評優(yōu)的參考條件。

　　以上，我們主要論述了構(gòu)建和諧信訪機制過程中，法院自身力量能夠做到和應(yīng)當(dāng)做到的方面，至于法院人員編制不足、經(jīng)費保障困難問題，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大立法幫助下，政府支持下，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，逐步加以解決，這里不再一一論述。