《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）于2004年7月1日施行以來(lái)，對(duì)規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，起到了很好的促進(jìn)作用。但在實(shí)際工作中，有些行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可的一些問(wèn)題還有模糊認(rèn)識(shí)。本文根據(jù)法律和司法解釋的規(guī)定，結(jié)合審判實(shí)踐，對(duì)實(shí)施行政許可法的幾個(gè)問(wèn)題談?wù)剛€(gè)人淺見。

一、關(guān)于信賴保護(hù)原則

《行政許可法》第八條規(guī)定：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。這是信賴保護(hù)原則的法律規(guī)定。所謂信賴保護(hù)原則就是公民、法人或者其他組織因信賴行政機(jī)關(guān)作出的行政決定而從事的活動(dòng)，要受到法律保護(hù)；沒(méi)有違法行為，不得撤銷。通俗地講，行政機(jī)關(guān)要誠(chéng)實(shí)信用，說(shuō)出的話要算數(shù)，不能隨便更改。信賴保護(hù)原則通常不適用對(duì)違法行政行為課以義務(wù)的行政行為，如罰款等行政處罰，在此方面，即使相對(duì)人已經(jīng)超過(guò)了行政復(fù)議或行政訴訟的期限，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了錯(cuò)誤，比如處罰錯(cuò)了，行政機(jī)關(guān)仍可以主動(dòng)撤銷這類違法行為。但在授益性的行政行為方面，如行政許可，信賴保護(hù)原則則處于主導(dǎo)地位。對(duì)于違法的授益性行政行為，尤其違法原因可以歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的情況下，應(yīng)當(dāng)首先保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)原則上不得撤銷行政行為。如果確實(shí)由于重大公共利益需要而收回，也必須給予相對(duì)人以補(bǔ)償。《行政許可法》第八條第二款對(duì)此作了規(guī)定。該款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”

二、關(guān)于免除行政許可申請(qǐng)人舉證責(zé)任的正當(dāng)事由

行政許可是依申請(qǐng)的行政行為，行政許可申請(qǐng)人在舉證責(zé)任中負(fù)有提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料的初步證明責(zé)任。但是，申請(qǐng)人如果因行政許可機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的，可以免除行政許可申請(qǐng)人的舉證責(zé)任。關(guān)于這一點(diǎn)，最高人民法院制定的《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第四條第二款第（二）項(xiàng)作了明確規(guī)定：在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。但有下列情形的除外：（二）原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)理由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的。為什么要作這樣的規(guī)定呢？因?yàn)樵趯?shí)踐中許多行政機(jī)關(guān)的登記制度不完善，當(dāng)事人明明提出過(guò)申請(qǐng)，但行政機(jī)關(guān)后來(lái)找不到申請(qǐng)材料了，便聲稱沒(méi)有收到這個(gè)材料，這是不是就可以推定原告沒(méi)有申請(qǐng)呢？不可以。這樣一來(lái)，所有被告不作為的案件，被告都可以以沒(méi)有登記為由說(shuō)原告沒(méi)有申請(qǐng)，以此來(lái)逃避敗訴后果。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立受理申請(qǐng)的登記制度。法院審查申請(qǐng)人是否已經(jīng)向行政許可機(jī)關(guān)提出過(guò)申請(qǐng)，首先看該行政機(jī)關(guān)是否有完善的登記制度，是否對(duì)其他人在申請(qǐng)時(shí)遞交的材料都給了收據(jù)。若不是對(duì)所有交了申請(qǐng)的人提供收據(jù)，那么，就沒(méi)有理由說(shuō)相對(duì)人沒(méi)有提出申請(qǐng)。因此，就應(yīng)推定原告提交了申請(qǐng)。

三、關(guān)于法律適用規(guī)則問(wèn)題

首先，下位法與上位法不一致并不必然導(dǎo)致抵觸。不一致和抵觸的關(guān)系可以用兩句話概括：不一致不一定是抵觸；抵觸一定是不一致。不一致的范圍要大于抵觸。關(guān)于抵觸，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)不盡一致，目前在兩點(diǎn)上多數(shù)人取得共識(shí)：一是憲法、法律、行政法規(guī)已有明確規(guī)定的，地方法規(guī)不得作出相反或者不一致的規(guī)定；二是地方性法規(guī)不得超越法定權(quán)限，未經(jīng)授權(quán)對(duì)屬于中央專屬立法權(quán)限的事宜作出規(guī)范。若超過(guò)了兩條界限，就應(yīng)該認(rèn)為與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。如在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，作一些具體規(guī)定、分解或補(bǔ)充，將法律規(guī)定的原則具體化，增強(qiáng)可操作性等均不屬于抵觸。

其次，下位法與上位法不一致，但下位法與上上位法相一致，不能簡(jiǎn)單適用上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則，而應(yīng)視具體情況選擇適用與上上位法相一致的法律規(guī)范。

最后，法律適用中的特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。在適用法律規(guī)范時(shí)，要注意諸如特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，分別優(yōu)于總則，一般列舉規(guī)定優(yōu)于概括規(guī)定，具體規(guī)定優(yōu)于抽象規(guī)定的規(guī)則等等。如行政許可法第四章第六節(jié)“特別規(guī)定”就優(yōu)于一般行政許可程序的規(guī)定，該法第五十一條明確規(guī)定：“實(shí)施行政許可的程序，本節(jié)有規(guī)定的，適用本節(jié)規(guī)定；本節(jié)沒(méi)有規(guī)定的，適用本章其他有關(guān)規(guī)定。”

四、關(guān)于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限問(wèn)題

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三十九條規(guī)定：公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。需要強(qiáng)調(diào)的是：1、在行政許可法實(shí)施以后，凡是行政許可法與該條規(guī)定的期限不一致的，應(yīng)以行政許可法的規(guī)定期限為準(zhǔn)；2、行政機(jī)關(guān)規(guī)定的比法定行政許可決定期間更短的期間，其符合立法本意，沒(méi)有突破法律規(guī)定，與設(shè)定期限所要達(dá)到的高效便民目的一致，則可以拘束行政機(jī)關(guān)。但如果規(guī)章或者其他規(guī)范性文件規(guī)定長(zhǎng)于行政許可法規(guī)定的期限的，則其規(guī)定無(wú)效。3、行政許可法除對(duì)延續(xù)行政許可申請(qǐng)逾期未作出的視為默示許可外，其他的申請(qǐng)?jiān)谟行趦?nèi)未作出是否準(zhǔn)予行政許可決定的，不能視為同意該行政許可。《行政許可法》第五十條規(guī)定：被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)。4、行政許可法規(guī)定的期限以工作日計(jì)算，不含法定節(jié)假日。