近兩年，“拍黃瓜案”“芹菜案”“巴黎貝甜案”等事件受到網(wǎng)友熱議，這背后均折射出行政機關執(zhí)法能力特別是減輕處罰能力的不足。《行政處罰法》規(guī)定行政處罰遵循過罰相當原則，但在法定的量罰幅度與違法行為的現(xiàn)實情況無法相互適應時，如何恰當適用減輕處罰，一直是行政執(zhí)法的痛點和難點。《行政訴訟法》第七十條和第七十七條也規(guī)定，行政處罰“明顯不當”的，法院可以判決撤銷或者變更。如何實現(xiàn)“過”“罰”相當，成為擺在行政執(zhí)法人員和法院審判人員面前的現(xiàn)實問題。本文結合部分法院生效的行政判決文書，分析當前適用行政減輕處罰制度存在問題并分析原因，試圖重新構建規(guī)范化的行政減輕處罰制度。

一、現(xiàn)狀檢視：行政減輕處罰制度的適用困境分析

（一）減輕處罰標準把握不準。

1.法定減輕處罰情節(jié)判斷不準。《行政處罰法》第三十二條明確列舉了四種減輕處罰情節(jié)，其中第一項、第四項以及兜底條款在適用時容易產(chǎn)生分歧。如“主動”消除或者減輕危害后果是否需要違法行為人“主客觀”相統(tǒng)一，配合查處有立功表現(xiàn)中如何判斷構成“立功”，兜底條款中減輕處罰情節(jié)是否包含“規(guī)范性文件”規(guī)定等。

2.減輕處罰與從輕處罰難以區(qū)分。目前《行政處罰法》規(guī)定適用從輕、減輕處罰的情節(jié)一致，當違法行為人具有某一情節(jié)時，應當適用從輕處罰還是減輕處罰通常難以準確界定。如在（2018）京01行終763號案件中，違法行為人銷售過期瓜子一袋、貨值金額12.8元，市場監(jiān)管部門從輕處罰給予罰款5萬，二審法院判決減輕處罰為罰款1萬。

3.酌定減輕處罰情節(jié)難以認定。諸如“受新冠肺炎疫情影響”“生活經(jīng)濟困難”“扶持民營經(jīng)濟發(fā)展”以及“違法行為人主觀過失”“受害人有過錯”等主客觀情節(jié)，在行政執(zhí)法實踐中被大量適用于從輕減輕處罰，但由于沒有明確法律規(guī)定，各方對此適用不一。

（二）減輕處罰幅度把握不準。

1.減輕處罰幅度難以量化。在違法行為人具有減輕處罰情節(jié)時，按照何種標準給予何種幅度的減輕處罰，難以用數(shù)字具體量化，且受執(zhí)法者的主觀判斷影響較大。如在（2020）豫13行終185號中，違法行為人銷售農(nóng)藥殘留超標韭菜11斤銷售額14.19元，縣市場監(jiān)督管理局減輕處罰款3萬元，二審法院則認為處罰裁量仍顯過重，直接判決變更為罰款1萬元。

2.可否減輕罰種存在爭議。近年來實務和學界對在并罰情形下的減輕處罰適用出現(xiàn)了較大分歧，爭議焦點在于減輕處罰能否減少處罰種類，以《食品安全法》為例，減輕處罰后，“并可以沒收”和“并處”后的情節(jié)能否直接免除[1]，或者是否可以擇一適用。

二、成因反思：行政減輕處罰制度適用偏差的原因分析

（一）上位法規(guī)定較為籠統(tǒng)。

行政減輕處罰制度的上位法規(guī)定較少，雖然《行政處罰法》第三十二條規(guī)定了行政機關應當適用減輕處罰的四種情形并設置了兜底條款，但是一方面，減輕處罰與從輕處罰的法定情形存在混同；另一方面，關于減輕處罰情節(jié)的規(guī)定較為原則，比如消除危害后果、減輕危害后果、立功表現(xiàn)等等，均未再作詳細規(guī)定。至于行政減輕處罰的幅度、下限等效果裁量，均缺乏明確規(guī)定。并且，行政機關可否在法定減輕情節(jié)之外適用酌定減輕處罰無明確規(guī)定，導致執(zhí)法人員面臨著適用酌定減輕處罰卻無明確法律依據(jù)的尷尬局面。

（二）各地規(guī)定存在沖突。

為規(guī)范行政處罰自由裁量權的行使，各地區(qū)、各部門都積極制定并出臺地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件等，對適用行政減輕處罰裁量基準[2]進行規(guī)范。但是由于各地情況不一、各領域執(zhí)法差異，并且缺乏統(tǒng)一性、普遍性，相關法律、規(guī)定之間存在不同甚至與上位法存在沖突。以長三角地區(qū)市場監(jiān)管領域行政處罰規(guī)定為例，《長三角地區(qū)市場監(jiān)督領域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》突破《行政處罰法》規(guī)定，明確生活確有困難、積極配合調(diào)查并提供證據(jù)等情形，可以從輕減輕處罰。而上海雖也對從輕減輕處罰情形作出規(guī)定，但又有不同，如針對“生活確有困難”“次要輔助作用”“積極配合調(diào)查”等情節(jié)僅規(guī)定可以從輕處罰，未納入可以減輕處罰情形。

（三）執(zhí)法面臨追責風險。

行政機關適用減輕處罰特別是酌定減輕處罰，屬于正當行使自由裁量權還是濫用職權沒有明確標準，行政機關與檢察機關、監(jiān)察機關、法院等部門之間的理解也存在偏差，稍有不慎行政機關在行政訴訟中可能面臨敗訴風險，相關執(zhí)法人員也可能受到行政處分或刑事追責。如在（2019）閩08刑初32號刑事案件中，法院認為被告人市質(zhì)量技術監(jiān)督局局長陳某某將“政府部門建議對該公司免于行政處罰、該公司產(chǎn)品抽樣檢測合格、事后取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證”等從輕處罰情節(jié)認定為減輕處罰情節(jié)，造成國家經(jīng)濟損失1233余萬元，認定陳某某犯濫用職權罪并判處有期徒刑四年。為避免追責風險，大量現(xiàn)實案例都“勸退”執(zhí)法人員適用減輕處罰。

三、重構方案：行政減輕處罰制度規(guī)范化的路徑探索

（一）細化減輕處罰情節(jié)

1.法定減輕處罰情節(jié)之細化。“主動消除或者減輕違法行為危害后果”，應當針對類似于刑法上的結果犯而言，對于能夠通過數(shù)值量化的情形，應當確定一定的比例作為減輕處罰的基準。如銷售超過保質(zhì)期的食品貨值1萬元，對于召回超期食品貨值超過7千元的可以減輕處罰。對于無法通過數(shù)值量化的，應當通過定性的方式作為減輕處罰基準。如毆打他人的違法行為，可以通過主動支付醫(yī)療費、取得被害人諒解等情節(jié)具體判斷。

同時，引入“經(jīng)濟困難”情節(jié)。“經(jīng)濟困難”已然成為違法行為人請求從輕減輕處罰的主要理由之一，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中也不同程度的將該因素納入考量。認定“經(jīng)濟困難”的標準，應當結合當?shù)厝司杖胨健數(shù)厣畛杀疽约斑`法行為人家庭收入、扣除合理開支等，同時也應當考慮經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、社會政策導向等因素。

2.酌定減輕處罰之創(chuàng)設。《行政處罰法》并未明確行政機關具有酌定減輕處罰的權利，倘若法律法規(guī)、相關裁量基準規(guī)定的處罰幅度無法與具體的事實要件相適應時，行政機關也應當勇于突破幅度，進行減輕甚至不予處罰。[3]目前，各地各部門發(fā)布的大量規(guī)范性文件對應當或者可以適用減輕處罰的情形都進行了明確列舉，其中部分情形并非法定減輕處罰情節(jié)，若不賦予行政機關酌定減輕處罰權，不僅相關文件的效力有待商榷，也會造成執(zhí)法適用依據(jù)的混亂。

（二）規(guī)范減輕處罰幅度

1.幅度減輕處罰。目前《行政處罰法》并未對減輕處罰的幅度設置標準及下限。參照我國《刑法修正案（八）》第五條規(guī)定，

行政處罰規(guī)定多個量罰幅度的，減輕處罰原則上應當在下一個量罰幅度[4]內(nèi)進行裁量。如生產(chǎn)超過保質(zhì)期的食品貨值超過一萬但具有減輕處罰情節(jié)的，應當按照下一個處罰幅度“貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款”。同時，應當對行政減輕處罰設定下限，財產(chǎn)罰最高可以減少法定最低起罰點的70%，即罰款額不能低于法定起罰點的30%。

2.種類減輕處罰。種類減輕處罰又可以分為減少處罰種類和減輕處罰性質(zhì)。對于法律規(guī)定并罰情形，筆者認為應當區(qū)分絕對并罰（并處）還是相對并罰（并可以處），前者法律并非賦予行政機關自由裁量的空間，如需減輕罰種應當慎重，而后者本沒有強制性，當然可以減輕罰種。此外，對于法律只規(guī)定一種罰種時，是否可以減輕適用較輕的罰種？筆者認為應當慎用，因如直接減輕罰種既突破了立法規(guī)定，又難以進行規(guī)制，容易造成裁量權的濫用。

（三）完善減輕處罰程序

1.聽證、集體討論、法制審核程序。對于違法行為人是否具有減輕行政處罰的情形，以及減輕處罰幅度是否符合過罰相當原則，屬于“情節(jié)復雜”“案件情況疑難復雜”情形，應當由行政機關負責人集體討論并經(jīng)法制審核后決定是否適用減輕處罰。行政減輕處罰需要對案件事實進行全面、客觀的調(diào)查，特別是對當事人是否具有“主動供述違法行為”“配合查處有立功表現(xiàn)”等法定減輕處罰情節(jié)以及酌定減輕處罰情節(jié)，應當通過聽證程序進行認定和把握。

2.備案程序。目前法律并無對行政處罰決定備案制度的規(guī)定，作為一種行政執(zhí)法監(jiān)督方式，在各地的法規(guī)規(guī)章等立法及規(guī)范性文件中常有涉及，但多是規(guī)定重大行政處罰決定的備案，缺乏對行政減輕處罰決定備案的規(guī)定。將減輕行政處罰決定納入備案審查范圍，接受上級執(zhí)法部門及本級司法行政部門的監(jiān)督，既充分發(fā)揮行政機關內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)勢，又充分保護行政相對人的合法權益。

（四）推行盡職免責制度

針對實踐中行政執(zhí)法人員不敢、不愿適用減輕處罰的問題，通過對減輕處罰免于追責，有助于阻卻相關的追責風險，促使行政機關及其執(zhí)法人員大膽探索減輕行政處罰的適用邊界，更好實現(xiàn)行政處罰的目的。[5]《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》明確，在全面落實行政執(zhí)法責任制和問責制的同時，“加快完善各監(jiān)管執(zhí)法領域盡職免責辦法，明確履職標準和評判界限……符合條件的要予以免責”。各地、各部門也在積極探索，紛紛出臺相關文件，積極化解行政執(zhí)法人員后顧之憂，調(diào)動和保護執(zhí)法人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

[1]龐維俊、劉治遠、趙國偉《淺議行政處罰中減輕處罰的適用規(guī)則——以并罰情形為探討焦點》，載《法制與社會》2016年第3（中）期。

[2]所謂裁量基準，是指行政機關在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結合執(zhí)法經(jīng)驗多額總結，按照裁量涉及的各種不同事實情節(jié)，將法律規(guī)范預先規(guī)定的裁量范圍加以細化，并涉以相對固定的具體判斷標準。參見周佑勇《裁量基準的正當性問題研究》，載《中國法學》，2007年第6期。

[3]陳嘉琪、黃愛武《行政機關如何而是用從輕減輕處罰規(guī)定——以方林富案為例》，載《海峽法學》2019年3月第1期（總第79期）。

[4]針對“下一個量刑幅度”如何理解，有學者參考刑法學界提出的方案，認為構建行政法上的幅度減輕處罰裁量基準，應當以“罪名式量罰”作為基本規(guī)則，以“體系式量罰”作為補充規(guī)則。參見譚冰霖《論行政法上的減輕處罰裁量基準》，載《法學評論》2016年第5期。

[5]參見李晴《論酌定減輕行政處罰——畸重處罰調(diào)整方案探尋》，載《中國法律評論》。